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中共海南省委關于進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定

2017年9月22日 中國共產黨海南省第七屆委員會第二次全體會議通過)

  為深入貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關于加強生態文明建設的系列決策部署,推動全省轉變發展理念、轉換發展動力、轉型發展方式,充分發揮全國最好的生態環境、全國最大的經濟特區、全國唯一的省域國際旅游島“三大優勢”,加快建設經濟繁榮、社會文明、生態宜居、人民幸福的美好新海南,實現全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”,現就進一步加強生態文明建設、譜寫美麗中國海南篇章作出以下決定。

  一、牢固樹立新發展理念。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆歷次全會精神,深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和黨中央治國理政新理念新思想新戰略、特別是習近平總書記2013年視察海南時的重要講話精神,認真貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,按照省第七次黨代會部署,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,為建設美好新海南打牢生態基礎。堅持生態立省不動搖,倍加珍愛、精心呵護海南的青山綠水、碧海藍天,以生態文明建設引領經濟社會發展。堅持綠色發展不動搖,以供給側結構性改革為主線,加快形成綠色產業體系,不斷提高資源利用水平,闖出人與自然和諧發展的新路。堅持正確的政績觀、發展觀,始終做到保護和發展并舉,任何影響生態環境的項目,即使再多稅收也堅決不上,防止急功近利,多做打基礎、利長遠的工作,努力創造經得起實踐、人民、歷史檢驗的業績。堅持以人民為中心,以最好的資源吸引最好的投資、最好的資源讓廣大人民共享,讓綠水青山成為造福海南百姓的金山銀山。堅持改革創新,以解決生態環境領域突出問題為導向,因地制宜大膽探索,充分借鑒國內外先進技術和經驗,形成生態文明建設長效機制。

  二、力爭生態文明建設走在全國前列。確保海南的生態環境質量只能更好、不能變差,努力建設全國生態文明示范區。到2020年,生態環境方面的突出問題得到有效治理,生態環境質量持續保持全國領先水平,生態安全屏障得到全面鞏固,城鄉人居環境明顯改善,綠色的發展方式、生活方式基本形成。森林覆蓋率穩定在62%以上,城鎮空氣質量優良天數比例保持在98%以上,主要河流湖庫水質優良率不低于95%,近岸海域水環境質量優良率不低于95%,土壤環境質量總體保持優良水平。到2025年,生態文明建設取得重大進展,在推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化上走在全國前列。

  三、堅持“多規合一”一張藍圖干到底。把海南作為一個大城市、大景區來統一規劃、建設和管理,嚴格實施《海南省總體規劃(空間類2015-2030)》和各市縣總體規劃,組建市縣規劃委員會,構建高效統一的規劃管理體系。加強國土空間用途管制,統籌陸海、區域、城鄉發展和各類產業,優化生產空間、生活空間、生態空間。強化對海岸帶、生態敏感區以及歷史文化保護區域的省級規劃管控。明確空間規劃的法律地位,修訂完善空間規劃法規體系,建立規劃調整硬約束機制。嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線,嚴格控制城鎮開發和產業園區邊界,嚴禁生產、生活空間擠占生態空間。建立完善全省統一的規劃管理信息平臺和監測預警機制,加強對生態保護紅線區、農林業生產空間、城鎮和產業園區開發邊界的監管。

  四、走綠色城鎮化路子。推廣“不砍樹、不占田、不大拆大建,就地城鎮化”模式,因地制宜推進城鎮化。全面開展“生態修復、城市修補”工程,實施城市更新計劃,加強山體、自然水系保護與生態修復,開發利用好地下空間,妥善解決城鎮防洪安全、雨水收集利用、供水安全、污水治理、河湖治理等問題。推進新型綠色城鎮化建設,打造一批具有海綿城鎮、智慧城鎮特色的新型綠色城鎮。加快補齊短板,實施現代化環境基礎設施提質全覆蓋工程。尊重自然格局,保護自然景觀和歷史文化風貌。加強城鎮規劃管理,突出各地特色,合理控制建筑體量、高度和規模,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。

  五、扎實推進“美麗海南百鎮千村”建設。大力推動有產業支撐、有文化底蘊、文明程度較高、生態環境優美的特色產業小鎮建設。大力推動美麗鄉村建設,實現文明生態村全覆蓋。探索與推行“共享農莊”等模式,推進田園綜合體建設。加強村鎮規劃和宅基地管理,弘揚特色鄉土田園文化,農村新建住房高度不得超過椰子樹,使建筑、道路與自然景觀渾然一體、和諧相融。

  六、嚴格保護海洋生態環境。加強海洋環境治理、海域海島綜合整治、生態保護修復。強化陸海污染同防同治,建立健全陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。推行減船轉產和近海捕撈限額管理。科學規劃、嚴格控制、規范管理灘涂和近海養殖,劃定禁養區、限養區和適養區,在生態敏感區和濱海旅游區逐步實施退塘還林、退塘還濕、退塘還海。全面推行“灣長制”,建立海灣管理保護責任體系。實施藍色海灣整治行動。推進綠色航運發展,嚴格控制港口和船舶污染。

  七、強化用海管理和海岸帶保護。堅持依法用海、規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海,實施嚴格的圍填海總量控制制度和規范審批程序,除國家和省重大基礎設施建設、重大民生項目和重點海域生態修復治理項目外,嚴禁圍填海。科學合理開發利用海域、海島,對可開發利用的海域、無居民海島,嚴格環境準入與環境保護要求。全面恢復修復受損海岸帶生態系統,嚴守海岸帶生態保護紅線,全面實施海岸帶開發規劃管控,實行岸線分級分類管理。建立海岸帶管理責任制,對海岸帶保護開發、海岸帶防護設施建設、填海造地用海等實施動態管理。

  八、構建綠色產業體系。堅持“綠色、循環、低碳”理念,推進供給側結構性改革,著力發展以現代服務業為主導的十二個重點產業。提高企業節能環保準入門檻,大力引進一批生態型、環保型、低消耗的項目,堅決不上污染環境、破壞生態的項目。建立農業生產全過程質量追溯體系,全面減施化肥,強制施用低毒低殘留農藥,加快農業廢棄物資源化利用,推進農業綠色化、標準化、品牌化建設。高標準優化發展醫療、文體、會展等消費性服務業。加快創建全域旅游示范省,積極發展生態旅游。著力發展互聯網、金融、物流等生產性服務業,培育壯大綠色金融市場主體,完善三級物流體系建設。科學調控房地產開發布局、規模、結構和總量,穩妥發展分時度假、共享型住房產品,全面實施商品住宅全裝修,發展裝配式建筑,永久停止中部生態核心區開發新建外銷房地產項目。制定嚴格的地方環境標準,分區分類集約發展醫藥、油氣、低碳制造等新型工業,高標準規劃建設六類24個產業園區,實施“飛地”政策,原則上所有工業項目須依規劃進入園區。

  九、加強綠色“五網”基礎設施建設。堅持“安全優質、綠色生態、經濟實用”原則,科學規劃路網、光網、電網、氣網、水網的布局、選線、選址,盡可能避讓特殊生態敏感區和重要生態功能區,建立綠色基礎設施體系,把“五網”建成生態網、景觀網。路網建設要充分考慮原有的自然地貌類型,與其他各網建設統籌規劃、設計、施工,在城市主干線采取綜合管廊設計,避免多次開挖對環境產生不利影響,配套節能環保設施。統一規劃光網和基站布局,最大程度實現共建共享。全面實施電網升級改造,推進智能電網建設。氣網實現全省城鎮全覆蓋,積極推進燃氣下鄉進村“氣代柴薪”。科學實施水資源開發保護工程,優化配置全省水資源,全面禁止新建小水電項目,建立現有小水電逐步退出機制,恢復和推進河湖水系的連通,著力增強水資源水環境承載能力,提高河湖生態系統的平衡性和穩定性。

  十、共建共享軍民融合生態設施。強化軍地軍民融合發展意識,整合軍民科研力量和資源,搭建軍地生態資源和信息共享平臺,促進生態保護、污染治理、水文氣象、防災減災等重大基礎設施建設兼容共用。加強軍地在海上消防、核應急救援、生態環境保護等方面的技術交流與合作。把軍民共建生態文明納入“智慧海洋”建設框架,建設軍民融合式海洋產業基地、航天產業基地、天地一體化信息化基地,實現南海氣象觀測、海洋環境監測與保護、海嘯預警等科研服務保障基地和海底光纜、頻譜共建共享。

  十一、建設綠色能源島。大力推行“去煤減油”,加快構建以清潔電力和天然氣為主體、可再生能源為補充的清潔能源體系。禁止新增煤電,安全推進核電,分階段逐步淘汰現有燃煤機組。加大天然氣資源開發利用,全面推進城鎮燃氣工程,全面推廣農村用氣,實施車船“油改氣”,加快電能、天然氣替代。鼓勵發展應用可再生能源,跨市縣合理布局建設垃圾焚燒發電廠,推廣規模化沼氣工程,推進海洋能開發利用。通過園區集中供熱、清潔能源替代改造等方式,全面淘汰分散燃煤小鍋爐,限期退出企業自備燃煤機組。在海口、三亞開展試點,科學合理控制機動車保有量,嚴格外來車輛環境準入。實施新能源汽車推廣計劃,逐步實現公交車、出租車、公務用車、景區用車新能源汽車全覆蓋。嚴格控制溫室氣體排放,實行碳排放總量增量控制,創建近零碳排放示范區、低碳小鎮。

  十二、推進節能環保產業發展和科技創新。以企業為主體、市場為導向、重點工程建設為依托,推進節能環保產業集群化發展。推動低碳循環、治污減排、監測監控等核心環保技術工藝、成套產品、材料藥劑研發與產業化。加快發展節能環保服務業,支持專業化節能服務、環保服務、環境咨詢等市場主體發展壯大。推廣合同能源管理方式,實施節能改造,大力推進產業園區和各類污染物排放企業實施環境保護第三方治理和服務。圍繞十二個重點產業發展,開展環境風險評估、監測預警及污染治理修復、生態修復、資源綜合利用等關鍵技術的研究。完善產學研協同創新機制,培育和發展一批環保型的高新技術企業和科技型企業,開展環保技術集成應用示范工程。建設一批環境保護重點實驗室、工程技術中心,建立環保科技信息共享平臺。深化節能環保人才發展體制機制改革,引進和培養一批高水平生態科技專家和生態文明建設領軍人才。加強生態環保領域的國際交流合作。

  十三、保護和修復自然生態系統。以中部山區熱帶雨林集聚區為核心,以重要湖庫為空間節點,以自然保護區、主要河流和海岸帶為生態廊道,筑牢生態安全屏障。強化中部山區國家重點生態功能區的保護和管理。實施生物多樣性保護戰略行動計劃,加強對我省極小種群野生植物、珍稀瀕危野生動物和原生動植物種質資源拯救保護。加強對外來物種的環境監管,強化南繁育種基地外來物種環境風險管控。實施林業生態修復與濕地保護專項行動,按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念,全面恢復修復生態保護紅線區、林區、礦山、濕地、沿海防護林帶和紅樹林的生態系統。探索通過“生態贖買”方式逐步將經濟林退出中部生態核心區,逐步恢復擴大熱帶雨林面積。針對目前各類自然保護地交叉重疊、碎片化、產權不清晰、多頭管理的問題,推進國家公園體制試點,逐步建立以國家公園為主的自然保護地體系,保護好海南有國家代表性、全民公益性的自然生態空間和自然文化遺產。研究制定熱帶雨林國家公園、海洋國家公園試點實施方案,為建設國家公園探索經驗。

  十四、實施生態移民搬遷。力爭5年內對生態環境脆弱的核心區,南渡江、萬泉河、昌化江三大流域源頭,水源保護地,公益林保護區,熱帶雨林保護區,海岸帶生態敏感區,地質災害易發區范圍內的居民有計劃、分步驟實施生態移民搬遷,促進遷出區生態恢復修復、生態環境質量明顯改善。建立跨行政區域生態移民搬遷安置機制,優先選擇靠近城鎮、現代農業園區、工業園區、旅游景區規劃建設集中安置點,為搬遷群眾就地就近進入園區或城鎮就業創造條件,充分保障搬遷居民住房、安全飲水、交通、用電、通訊、教育、醫療等基本公共服務,確保有穩定收入,生活水平明顯改善。

  十五、持續開展生態環境整治。落實大氣污染防治行動計劃,加快實施工業污染源全面達標排放計劃,開展治理“小散亂污”企業專項行動,全面取締不符合產業政策、污染嚴重、治理達標無望的小制造、小加工、小作坊。加大建筑工地和道路揚塵污染治理,逐步淘汰老舊車,強化餐飲業油煙、露天燒烤、秸稈焚燒、檳榔加工污染及生產生活噪聲的監管控制。加快實施水污染防治行動計劃,實施飲用水水源地保護與整治工程,取締水源保護區內違法建設項目和排污口,加強保護區內植被恢復修復。嚴格入河(湖、海)排污管理,控制和規范淡水養殖。堅持防治結合,加強南渡江、松濤水庫等水質優良河流、湖庫的保護。實施城鎮內河(湖)水污染治理專項行動,嚴厲打擊非法采砂、非法排污,用3年時間基本消除全省64個重點治理的城鎮黑臭水體,實現河湖環境整潔優美、水清岸綠。落實土壤污染防治行動計劃,推進土壤和重金屬污染防治重點工程,全面保障農用地和建設用地土壤環境安全。加強農業污染防治,開展農藥和化肥增效減施行動,強化畜禽養殖污染綜合防治,劃定禁養區、限養區和適養區并嚴格落實分區管理。實施城鄉環境綜合整治專項行動,加強城鎮污水管網和垃圾處理設施建設,實現城鄉生活污水處理、生活垃圾和醫療廢棄物無害化處理全覆蓋。在各市縣開展生活垃圾分類試點,并逐步在全省推廣。繼續深入開展整治違法建筑三年攻堅行動,推行網格化管控,推進“無違建”示范點創建,構建“地上巡、網上管、天上拍”的立體化防控體系,實現增量基本控制、存量基本整治、建立長效機制的目標。

  十六、強化資源節約。把節約資源作為生態環境保護的根本之策,不重復建設、不浪費資源、不粗制濫造。加強全過程節約管理,全面實施水、土地、礦產等資源使用總量控制。建立完善自然資源資產有償使用制度,充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府的服務監管作用,實現自然資源開發利用的生態、經濟、社會效益相統一。健全水資源費征收制度。建立農業灌溉用水量和定額管理制度,推進農業水價綜合改革。嚴控地下水、地熱溫泉開采。堅持最嚴格的節約集約用地制度,實施建設用地總量和強度雙控制度,提升土地資源利用效率。深化礦產資源勘查開發清理整頓,加強礦山地質環境恢復治理。發展綠色礦業,推進綠色礦山建設。

  十七、加強耕地保護。加強耕地數量、質量、生態、效益“四位一體”保護,劃定并嚴守永久基本農田保護紅線,按照面積不減少、質量不下降、用途不改變的要求,將基本農田落地到戶、上圖入庫,堅決守住耕地保有量1072萬畝、永久基本農田909萬畝的耕地保護紅線。完善耕地占補平衡制度,加強土地整治,科學劃定耕地開墾區,實行“以補定占”。對新增建設用地占用耕地規模實行總量控制,嚴格實行耕地占一補一、先補后占、占優補優。

  十八、推廣循環經濟。按照減量化、再利用、資源化的要求,加快建立循環型工業、農業、服務業體系。以“布局優化、產業成鏈、物質循環、集約發展”為原則,推進洋浦、老城、東方、昌江等重點產業園區循環化、低碳化、生態化改造。全面推進生態循環農業示范省建設,構建資源節約、環境友好、產業循環、綜合利用的新型農業發展模式。對電器、電子、鉛酸蓄電池、汽車、飲料紙基復合包裝、農業廢棄物等逐步實行生產者責任延伸制度,推動落實廢棄產品回收處理責任。健全再生資源分類回收利用體系建設,推進農林廢棄物以及建筑垃圾、餐廚廢棄物等資源化利用,推動再生資源利用產業化。

  十九、提高全民生態文明意識。牢固樹立“生態興則文明興”的生態文明觀,使尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念深入人心。將生態文明教育納入國民教育、農村夜校、干部培訓和企業培訓體系,融入社區規范、村規民約、景區守則。將生態文明教育擺上中小學素質教育的突出位置,完善課程體系,豐富教育實踐。將每年3月份定為海南全民義務植樹月,廣泛開展植樹造林活動。將企業環境信用作為社會信用體系的重要方面,建立環保“黑名單”,完善守信激勵和失信懲戒機制。挖掘海南本土生態文化資源,積極打造熱帶休閑農業、精品生態旅游、海洋休閑漁業等生態文化品牌,擦亮紅樹林、熱帶雨林等海南生態名片。鼓勵生態環保領域社會組織健康有序發展,發揮民間組織和志愿者的積極作用。加強新聞輿論宣傳,為生態文明建設營造良好的社會氛圍。

  二十、全面開展生態文明示范創建。以生態文明建設示范區創建、文明市縣創建、衛生(健康)市縣創建為抓手,建立生態文明建設正向激勵機制,構建全民參與生態文明建設的綠色行動體系。探索推進生態文明建設示范區創建,推動形成綠色生產方式和生活方式。扎實推進文明城市、文明村鎮創建,全面提升文明素養。推進移風易俗,深化殯葬改革,推動綠色殯葬。全面開展衛生(健康)城市、衛生(健康)村鎮創建,廣泛開展群眾性城鄉清潔運動、愛國衛生運動。鼓勵市縣創建國家森林城市、園林城市和濕地城市。用5年左右時間,爭取全省所有市縣達到國家或省級生態文明建設示范市縣、文明城市、衛生(健康)城市標準。

  二十一、推行綠色生活方式。推動全民加快向節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式轉變。健全綠色產品認證和市場準入制度,從供給側推動綠色消費轉型。發揮政府機關和企事業單位綠色節能的引領示范作用,積極創建綠色機關、綠色企業、綠色社區、綠色校園等。引導公眾改變不良消費方式,抵制高能耗、高排放產品和過度包裝商品。在全省范圍大力推廣環保可降解包裝物,全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具。優先發展公共交通,推廣分時租賃、共享交通,提倡綠色出行。

  二十二、完善生態補償機制。建立形式多元、績效導向的生態補償機制,加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。完善重點生態功能區生態補償、流域生態補償、森林(濕地)生態補償、海洋生態補償和生態保護紅線區生態補償。在赤田水庫流域、小妹水庫流域開展上下游生態補償試點的基礎上,引導和鼓勵受益地區與保護生態地區、流域上游與下游通過資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施流域橫向生態補償。歸并和規范現有生態保護補償資金渠道,多渠道籌措補償資金。完善生態保護成效與財政轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制,提高生態轉移支付資金使用績效。

  二十三、全面推行河長制。堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力,以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務,在每條河流(湖庫)全面實行河長制,統籌上下游、左右岸,實施“一河一策”“一湖一策”。建立省、地級市、縣(市、區)、鄉(鎮、街道)四級河長體系,完善由水環境指標、群眾滿意度等相結合的評價考核體系,構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護體系,實現河暢、水清、岸綠、景美的目標。

  二十四、建立健全自然資源資產產權制度。對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,明晰自然資源資產產權主體和行使代表,創新自然資源全民所有權和集體所有權的實現形式,建立健全歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產權制度。整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責,組建對全民所有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等自然資源統一行使所有權的機構,完善自然資源資產現代監管體制。

  二十五、完善以綠色發展為導向的考核評價體系。建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系,強化指標約束。創新經濟社會發展考核辦法,淡化并逐步取消省對市縣GDP、工業產值、固定資產投資的考核,根據《海南省總體規劃》確定的主體功能分區和產業布局,實行差別化的績效評價考核。探索建立綠色GDP核算體系。編制自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。

  二十六、加大生態環境資源保護投入。建立多元化資金投入機制,形成以財政投入為引導、社會投入為主體、金融支持為輔助的多元投入體系。加大地方政府債券對重大生態修復、環境基礎設施工程的支持力度。統籌整合各類生態環保專項資金,優先用于重要生態功能區保護和突出環境問題治理。創新生態環境資源保護投融資機制,推動建立節能環保產業基金。積極發展綠色金融,創新綠色金融產品和服務方式,引導銀行業金融機構對綠色產業實行差別化授信政策,鼓勵發展綠色債券、綠色保險、綠色股權融資。

  二十七、加強環境監測和信息化管理。提升生態環境統計和監測的科學性、權威性和信息化水平,加快推進資源環境統計監測核算能力建設,為生態文明建設提供重要支撐。加快建設形成覆蓋所有生態環境要素、統一規劃、統一標準的現代化生態環境監測網絡體系。建立以應用為導向的資源環境監測預警數據庫和信息技術平臺,實現信息共享、自動預警。開展生態環境大數據分析應用,推動建立生態環境質量趨勢分析和預警機制。

  二十八、加強生態環境監管能力建設。適應統籌解決跨區域、跨流域、跨部門環境問題的新要求,建立健全條塊結合、權責明確、各司其職、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制。加快推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革。加強多部門、跨市縣環境執法聯動,以南渡江、萬泉河、昌化江三大流域為試點構建流域水環境綜合監管執法協作機制。按照“大部制”原則,探索研究將分散在各部門的生態環境保護職責整合調整到一個部門,并建立統一的監管和執法體制。加大對破壞生態環境資源違法犯罪的打擊力度,暢通完善生態環境資源行政執法與刑事司法的聯動銜接機制,依法有序推進環境公益訴訟,深入推進環境資源審判改革,創新推進生態環境修復性司法長效機制建設,充分發揮生態環境資源司法保護合力。

  二十九、強化黨對生態文明建設的領導。各級黨委要總攬全局、協調各方,把生態文明建設擺在全局工作的突出地位。強化黨委政府生態文明建設的主體責任,落實“黨政同責、一崗雙責”,全面建立黨委政府決策的生態文明審查機制。落實黨政領導干部生態環境損害責任追究制度,對違背科學發展要求、推動生態文明建設不力、造成生態環境損害的領導干部實行終身追責。將生態環境損害責任追究與政治巡視、環保督察等緊密聯系,發揮制度疊加效應。支持省人大及其常委會用好用足地方立法權和經濟特區立法權,為加強生態文明建設提供有力的法制保障。支持政協積極履行政治協商、民主監督和參政議政職能,團結動員各方面力量為生態文明建設獻計出力。

  三十、層層抓好貫徹落實。各級黨委、人大、政府、政協及各有關部門要按照本決定要求,結合落實《海南省推進生態文明體制重點改革實施方案》,研究制定條塊結合、上下銜接的具體行動計劃、工作方案,明確路線圖、時間表,確保各項政策措施落到實處。各市縣各部門貫徹落實情況要及時向省委、省政府報告。省委就貫徹落實情況適時組織開展專項監督檢查。

  全省各級黨組織要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,牢固樹立“四個意識”,嚴守政治紀律和政治規矩,自覺把思想和行動統一到黨中央和省委關于生態文明建設決策部署上來,堅決扛起生態文明建設的政治責任,凝心聚力、奮力拼搏,為譜寫美麗中國海南篇章、加快建設美好新海南而不懈奮斗!

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  關于《中共海南省委關于進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》的說明

  關于《中共海南省委關于進一步加強生態文明建設

  譜寫美麗中國海南篇章的決定》的說明

  (2017年9月22日)

  劉賜貴

  同志們:

  受省委常委會委托,我就《中共海南省委關于進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》(以下簡稱《決定》)向全會作說明。

  在黨的十九大即將勝利召開之際,在迎接海南建省辦經濟特區30周年之際,省委以全會形式作出《決定》,系統部署生態文明建設,是省委常委會經過慎重研究決定的,就是要用具體措施,進一步深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神特別是2013年視察海南時的重要講話精神;進一步貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設的一系列重大決策部署,用實際行動對中央環保督察和國家海洋督察發現的問題舉一反三、立行立改、標本兼治;進一步用制度性安排鞏固生態立省建設成果,促進全省上下轉變發展理念、轉換發展動力、轉型發展方式,推動環境保護與生態文明建設治理能力和治理水平現代化,確保海南經濟社會健康可持續發展,譜寫美麗中國海南篇章。

  《決定》的起草工作是在省委常委會直接領導下進行的。省委成立了由我總負責,由省委常委、常務副省長毛超峰同志和省委常委、秘書長胡光輝同志具體牽頭的文件起草組。8月22日,《決定》起草工作正式啟動,我召集起草組進行專題研究,初步擬定了23條提綱要點;8月25-27日,起草組分成六個工作組赴各市縣征求意見建議,經過認真學習、深入思考,結合大家的意見和建議,形成了征求意見稿、共28條;8月31日,省委常委會會議對《決定》起草工作進一步研究部署,會后省委、省人大常委會、省政府、省政協負責同志分別廣泛聽取各市縣、省直有關部門、基層黨代表、人大代表、政協委員、專家學者和群眾的意見和建議;9月5日、10日,我分別主持召開專家學者座談會和起草組專題會議,結合大家意見建議,將《決定》內容擴展為30條;9月14-15日,將《決定》送省委委員和候補委員征求意見建議。9月17日,省委常委會會議討論了《決定》送審稿,起草組根據常委同志提出的意見建議進行了修改完善,形成了今天提交大會的討論稿。共征求意見和建議761條,這些意見和建議是大家結合實際工作,認真研究、深思熟慮后提出來的,很有參考價值。起草組進行了全面梳理、認真核對,除重復、過于具體或與生態文明建設關聯不大、與框架不符的外,共采納了325條。可以說,這個《決定》是全省各級各部門和社會各界集體智慧的結晶。

  在征求意見中,大家一致贊同和擁護省委通過全會形式出臺《決定》,認為:一是政治站位高,把海南的生態文明建設放在全國大局中來考慮,通篇貫徹了習總書記的指示要求,通篇貫穿著新發展理念,體現了省委堅持生態立省、扛起生態文明建設海南擔當的政治自覺和生態自覺;二是針對性強,結合實際,重點突出,語言樸實,接地氣,既落實了中央的決策部署,也彰顯了海南的地方特色;三是充分體現了科學民主,這次對《決定》征求意見的規格高、范圍廣、程度深,征求意見的過程是集思廣益、科學民主決策的過程,也是統一思想、凝聚共識的過程;四是時效性和指導性強,在黨的十九大即將勝利召開和中央環保督察組、國家海洋督察組在海南開展督察之際,出臺加強生態文明建設的決定很及時,堅持了問題導向,既回應了督察組和群眾反映的突出問題,又注重舉一反三、探索創新,加強源頭治理和制度保障,是指導海南當前和今后相當長時期生態文明建設的綱領性文件。

  《決定》采用了條目式寫法,全文9000余字、30條,共分八個部分:第一部分是指導思想、總體要求和主要目標,包括第一條、第二條;第二部分是嚴守生態底線,優化國土開發空間格局,包括第三條至第七條;第三部分是構建綠色產業體系,包括第八條至第十二條;第四部分是加強生態保護、修復和環境治理,包括第十三條至第十五條;第五部分是促進資源節約循環高效使用,推動利用方式轉變,包括第十六條至第十八條;第六部分是加快形成推進生態文明建設的良好社會風尚,包括第十九條至第二十一條;第七部分是健全生態文明制度體系,包括第二十二條至第二十五條;第八部分是保障措施,包括第二十六條至第三十條。需要說明的是,《決定》內容重在提規范性要求,明確哪些能做、哪些不能做,至于一般性工作措施就不寫了。

  下面,我就《決定》的一些關鍵問題作十點說明:

  一、關于指導思想。思想是行動的先導,理論是實踐的指南。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,并首次把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標。習總書記對加強生態工作提出了一系列新理念新思想新戰略,特別是2013年視察海南時語重心長地囑托:青山綠水、碧海藍天是海南建設國際旅游島最強的優勢和最大的本錢,保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力,希望海南處理好發展和保護的關系,著力在“增綠”和“護藍”上下功夫。在考察中,習總書記特別指示用“譜寫美麗中國海南篇章”作為新華社新聞通稿標題,足見對海南生態文明建設關愛之切、寄望之高。《決定》標題也用了這句話,就是要求全省上下時刻牢記習總書記的囑托,保護好、建設好海南的生態。

  因此,《決定》將指導思想確定為:全面貫徹落實黨的十八大和十八屆歷次全會精神,深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和黨中央治國理政新理念新思想新戰略、特別是習近平總書記2013年視察海南時的重要講話精神,認真貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,按照省第七次黨代會部署,統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,為建設美好新海南打牢生態基礎。《決定》提出“五個堅持”的總體要求,即:堅持生態立省不動搖,倍加珍愛、精心呵護海南的青山綠水、碧海藍天,以生態文明建設引領經濟社會發展;堅持綠色發展不動搖,以供給側結構性改革為主線,加快形成綠色產業體系,不斷提高資源利用水平,闖出人與自然和諧發展的新路;堅持正確的政績觀、發展觀,始終做到保護和發展并舉,任何影響生態環境的項目,即使再多稅收也堅決不上,防止急功近利,多做打基礎、利長遠的工作,努力創造經得起實踐、人民、歷史檢驗的業績;堅持以人民為中心,以最好的資源吸引最好的投資、最好的資源讓廣大人民共享,讓綠水青山成為造福海南百姓的金山銀山;堅持改革創新,以解決生態環境領域突出問題為導向,因地制宜大膽探索,充分借鑒國內外先進技術和經驗,形成生態文明建設長效機制。《決定》還提出了未來一個時期的主要目標,即:確保海南的生態環境質量只能更好、不能變差,努力建設全國生態文明示范區,力爭生態文明建設走在全國前列。總而言之就是希望大家既要牢牢把握生態立省這個前提,又要牢牢抓好發展這個第一要務,闖出一條人與自然和諧發展的新路,在生態文明建設上爭創中國特色社會主義實踐范例,凝心聚力加快建設美好新海南。

  二、關于落實“多規合一”。保護好生態環境,一個重要的前提就是劃定并嚴守生態保護紅線,對開發建設和產業發展做出系統規范,不踩紅線,不越“雷區”。2015年以來,我們開展省域“多規合一”改革,確定了生態保護和資源消耗的控制性目標,劃定好耕地、林地、海域岸線、水系和濕地的紅線,對哪些地方禁止開發、哪些地方限制開發、哪些地方鼓勵開發,禁止什么、限制什么、鼓勵什么,規劃得十分具體。在此基礎上,為解決過去重復建設、無序競爭,造成資源利用低下、效益不高、影響生態等問題,我們著力推進全省基礎設施、岸線資源管理、旅游發展、生態保護、社會事業和民生建設等“六個統一”,統籌布局路、光、電、氣、水“五網”基礎設施、十二個重點產業和六類24個重點園區,目的就是突出專業化、規模化、園區化以及差異性、互補性,集約高效利用資源,避免同質競爭,避免擠占生態空間。雖有較大改進,但仍存在項目不入園區、園區不按規劃、什么項目都上的現象,園區“飛地”政策沒有落實,成本收益共擔共享機制沒有建立,等等。

  因此,《決定》對落實好“多規合一”、堅持一張藍圖干到底作了突出強調,要求我們按照全省一個大城市、一個大景區來整體規劃,深化落實生態保護紅線、基本農田保護紅線和城鎮、園區開發邊界以及基礎設施的空間坐標,優化資源配置和空間布局。要充分汲取歷史的教訓,嚴格按規劃進行產業布局,不搞低水平重復建設,不浪費資源,不粗制濫造,不急于求成,實現資源效益最大化。項目選擇要好中選優,經得起歷史的檢驗,要重點引進科技含量高、畝均效益高、低能耗、無污染的高品質項目,切不可饑不擇食、飲鴆止渴。要切實加強項目管理,強化土地管控,堅決不允許以項目帶房地產,堅決不允許隨意改變土地用途和性質,堅決不允許炒賣土地。這些都是配套生態紅線保護的剛性約束,是生態環境保護的“硬杠杠”,必須用鐵律堅決守住。在《決定》征求意見過程中,大家普遍認為要加強對海岸帶、生態敏感區和歷史文化保護區域的保護,修改中采納了這一建議,將上述區域收歸省級規劃管控,將審批權上收省政府。

  三、關于牢固樹立以人民為中心的發展思想。習總書記強調,綠水青山就是金山銀山;良好的生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生;小康全面不全面,生態環境質量是關鍵。海南大氣、水體、海域等環境質量一直保持全國一流水平,但通過這次中央環保督察反饋的投訴情況來看,投訴最多的是大氣污染、水污染、噪聲污染等與老百姓切身相關的環境問題,老百姓的生態獲得感還有待提高。《決定》中提出的持續開展生態環境整治、實施生態移民搬遷、構建綠色產業體系,都是為了讓人民群眾呼吸更新鮮的空氣、喝上放心的水、住上美麗家園、增收致富,最大限度共享良好生態資源,通篇體現了以人為本、人民至上的理念。這次中央環保督察共交辦海南投訴件2000多件,其中有20%的省外舉報電話,這說明海南的生態環境不僅僅本島百姓關注,全國人民也給予關注。我們堅持以人民為中心的發展思想,就是要用最好的生態環境,吸引最好的投資者,讓全省人民乃至全國人民共享良好的生態環境所帶來的福祉,真正把綠水青山變成金山銀山。什么是最好的投資者?最好的投資者既要看資金技術是否雄厚,也要看是否珍惜海南生態、能不能自覺貫徹落實新發展理念、能不能與百姓共享資源紅利、能不能最大限度保護資源并發揮最佳效益。以后各市縣各部門在引進項目時,要把這一點作為考察評估投資者的重要標準。

  四、關于海洋生態環境保護。國家授權海南管轄南海海域,海洋生態是海南生態體系的重要組成部分。但從2015年的海岸帶整治和這次國家海洋督察情況看,我省違規圍填海、陸源污染、侵占海岸線、水產養殖污染、破壞海防林、破壞漁業資源等涉海問題比較突出,必須把海洋生態文明建設擺在更加突出的位置,探索人海和諧發展的新路子。所以,這次《決定》關于海洋生態建設的比重比較大,主要突出三點:一是嚴守海岸帶生態保護紅線。海南的自然岸線資源極其寶貴,不能用金錢來衡量,一旦受到破壞就不可再生。因此《決定》提出全面實施海岸帶規劃管控,實行岸線分級分類管理,堅決鞏固我們1823公里海岸帶的整治成果。下一步要嚴格執行從平均大潮高潮線向陸地延伸200米內不得新建、擴建、改建建筑物的規定,實行岸線管理責任制。要科學利用好海岸帶資源,規劃建設濱海旅游公路要遇景搭臺,打造若干環境友好的特色景區,逐步完善沿線與干線公路、景區之間的連接線等配套設施,構建名副其實的濱海生態路、景觀路。二是強化用海管理。《決定》提出科學合理開發利用海域、海島,嚴格環境準入與環境保護要求。這就要求我們統籌海島保護、開發、建設和管理,優先保護和改善海島及其周邊海域生態系統。《決定》實施嚴格的圍填海總量控制制度和規范審批程序,明令除國家和省重大基礎設施建設、重大民生項目和重點海域生態修復治理項目外,嚴禁圍填海。今后圍填海一定要政府主導,依法依規嚴格管理。三是加強海洋環境治理。《決定》提出強化陸海污染同防同治、全面推行“灣長制”、實施藍色海灣整治行動及科學規劃、嚴格控制和規范管理灘涂與近海養殖等治理措施,積極回應了中央環保督察、國家海洋督察和《決定》征求意見中反映較多的問題。我們要嚴格落實西南中沙生態保護綱要,保護好這片“祖宗海”。

  五、關于“雙修”“雙創”。這是推動城市發展模式、治理方式轉型的重要抓手和改善人居環境、提升居民文明素質的重要行動。海口、三亞等市縣的成功經驗表明,“生態修復、城市修補”“創文”“創衛”能夠極大改善城市的形象,提升城市發展的品質和內涵,提升人民群眾的幸福感。《決定》根據我省城鄉發展的生態狀況、環境質量、建設階段、發展實際,有針對性地部署在全省統籌推進“雙修”“創文”“創衛”,明確了生態文明示范創建的主要內容和重點任務,提出用5年左右時間,爭取全省所有市縣達到國家或省級生態文明建設示范市縣、文明城市、衛生城市標準。在“雙修”方面要大力推廣三亞經驗,尊重自然和城市發展規律,注重加強山體、自然水系保護和生態修復,注重保護自然景觀和歷史風貌,注重完善防洪、供水、治污等城市功能,推動城市向內涵集約發展方式轉變。在“創文”“創衛”方面要總結推廣海口經驗,堅持精神文明和物質文明同步建設,構建全民參與生態文明建設的綠色行動體系,全面提升城市文明程度和人的文明素養。這兩項工作涉及范圍廣、含金量高、管長遠,是一個復雜的系統工程,要高度重視,作為“一把手”工程強力推進;要發揮好政府、社會和市民的主體作用,形成人人共建共創共享的工作格局;要強化規劃、輿論先行,立法執法跟上,確保創建實效,提高社會治理的法治化、現代化水平。

  六、關于扎實推進“美麗海南百鎮千村”建設。城鎮化與生態環境是一種相互影響、相互依存的關系。良好的生態環境是建設特色產業小鎮、美麗鄉村的基礎;同時通過“美麗海南百鎮千村”建設,推進自然與人文的有機結合,可以最大限度減少對生態環境的破壞影響,促進人居環境優化。《決定》把推進“美麗海南百鎮千村”建設作為一項重要內容,結合海南生態環境優良、特色資源豐富的實際,從建設百個特色產業小鎮和千個美麗鄉村入手,推行就地城鎮化。海南現在有196個鄉鎮2558個行政村,建設“百鎮千村”是泛指,是通過示范帶動有條件的鎮村同步跟進,暫不具備條件的要創造條件逐步推進,力爭到“十四五”末全省所有的鄉鎮和行政村都建成特色產業小鎮和美麗鄉村。一要堅持規劃引領。《決定》重點提出“加強村鎮規劃和宅基地管理,弘揚特色鄉土田園文化,農村新建住房高度不得超過椰子樹”,目的就是強化規劃建設管控,保持鄉村特有風貌和文化,避免千村一面。“不高過椰子樹”是一種形象表述,在工作方案中可以明確具體高度,一般不超過三層、高度不超過12米,目的是讓農村建筑融入椰林山水。二要堅持產業支撐。沒有產業支撐的城鎮化就如同空中樓閣、海市蜃樓。建設特色產業小鎮和美麗鄉村,一定要因地制宜選準主導產業,把鄉村旅游、特色高效農業、農產品加工業等產業培育好,同旅游度假區、景區、產業園區融合互動,促進群眾長遠可持續增收,打造宜居宜業宜游宜養的美麗家園。三要堅持城鄉治理。這方面農村是薄弱環節,因此《決定》重點提出了實施城鄉環境綜合整治專項行動,加強城鎮污水管網和垃圾處理設施建設,最大限度保護自然田園風光,提升農村人居環境。

  七、關于加強生態環境綜合執法。生態環境保護是個系統工程,涉及方方面面,如果還是“九龍治水”和“鐵路警察各管一段”,就很容易顧此失彼。我省生態環境保護廳是2014年從省國土環境資源廳分設出來的,人員相對不足,大部分市縣尚未設置獨立的環保執法監察機構,鄉鎮沒有環保機構,我省單位GDP環境監察人數不足全國平均水平的1/4。特別是環境監管職能交叉重疊、錯位越位缺位,多部門協同聯動機制還不健全,環境領域的行政執法與刑事司法“兩法銜接”還不夠緊密。同時我省環境執法裝備技術水平不高,對“互聯網+”、大數據、衛星遙感等新技術應用才剛剛起步;監測系統還有待完善,數據尚未完全互聯共享。《決定》針對這些問題,提出了加強生態環境監管能力建設、環境監測和信息化管理。我們要把分散的力量集中起來,成立綜合執法隊伍,強化生態環境綜合執法。一方面,建立健全地方環境保護管理體制,加快推進省以下環保機構監測執法垂直管理制度改革,加強多部門、跨市縣環境執法聯動,探索研究將分散在各部門的生態環境保護職責整合到一個部門,建立統一的監管和執法體制,暢通完善生態環境資源行政執法與刑事司法的聯動銜接機制。另一方面,加快推進資源環境統計監測核算能力建設,加快形成覆蓋所有生態環境要素、統一規劃、統一標準的現代化生態環境監測網絡體系,全天候實時監控,及時定期通報監測數據,準確界定責任,并實現信息共享、自動預警。全省各市縣都要建立健全環境質量監測點,這是重要的基礎工作。要利用好現有的檢測監控基礎設施,部門之間可以共享的設施要共享,不要重復建設。

  八、關于建立完善評價體系。習總書記在2013年視察海南時的重要講話中明確指出“保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力”。建立和完善評價體系,是生態保護和建設的指揮棒,是推進生態文明建設的重要導向和約束,也是為了引導大家樹立正確的政績觀。抓發展是政績,抓民生是政績,把優良的環境資源保護好,對海南的干部而言,更是實實在在的政績。從這次中央環保督察組和國家海洋督察組反饋的問題來看,一些領導干部對保護好海南生態環境在全國大局和海南新形勢下改革發展中的地位、作用認識還不足,不少同志盲目樂觀,認為海南的生態環境全國一流沒有大問題,甚至還有個別同志把發展與保護對立起來。講到底,這就是沒有貫徹好新發展理念,發展觀和政績觀出現了偏差。因此《決定》提出要完善以綠色發展為導向的考核評價體系,淡化并逐步取消省對市縣GDP、工業產值、固定資產投資的考核,探索建立綠色GDP核算體系。第一步要在取消對中部市縣GDP、工業產值、固定資產投資考核的基礎上,再擴大至少三分之二的市縣范圍;第二步省對市縣全部取消,與此同時要加快研究新的評價考核體系,可以增加對生態保護、農業結構調整、農民增收、互聯網產業、全域旅游、休閑健康產業、百鎮千村建設、“五網”基礎設施、醫療教育文化體育建設、“創衛”“創文”、社會和諧穩定、安全生產、干部作風、反腐倡廉、黨的建設等方面的考核權重,引導各級黨政機關和領導干部樹立正確政績觀。希望各級干部要有“久久為功”“功成不必在我”的胸懷,認真履職盡責,踏踏實實干事創業。要牢固樹立新發展理念,辦實事不圖虛名,求實效不做虛功,尤其在生態文明建設方面要多做打基礎、利長遠的工作,不能追求一時增長、局部利益,而是嚴格按照“多規合一”的要求,明確自身定位,在全省發展“一盤棋”里有取有舍、有所為有所不為,努力創造經得起實踐、人民、歷史檢驗的業績。

  九、建立完善考核獎懲機制。動員千遍,不如問責一次。正如習總書記強調,要建立責任追究制度,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人,必須追究其責任,而且應該終身追究。第四批中央環保督察在全國已問責超過4000人,力度之大史無前例,這充分體現了中央對生態環境整治的力度和決心。《決定》提出將生態環境損害責任追究與政治巡視、環保督察等緊密聯系,每年開展一次專項督察,對造成生態環境損害的領導干部實行終身追責。我們要以黨紀的剛性約束來增強各級領導干部的責任擔當意識,增強領導干部綠色發展執政理念,以久久為功的韌勁,全力推進生態文明建設各項工作,確保措施真正落到實處、取得實效。要明晰領導干部在生態環境領域的責任紅線,建立環境保護督察巡視制度。對思想不重視、措施不得力、效果不明顯的地方和單位,該通報的公開通報,該查處的及時查處,甚至要殺個“回馬槍”。全年動態跟蹤、自動預警,每季每月都有警示,強化考核結果的運用,作為領導班子和領導干部綜合考評的重要依據,與干部任免掛鉤,對盲目決策導致環境質量惡化的領導干部,要終身追責。對那些不主動作為、敷衍塞責,甚至失職瀆職、徇私舞弊的干部,不但不能提拔重用,還要嚴查到底、絕不姑息。

  十、加強黨對生態文明建設的領導。習總書記強調,生態環境保護的關鍵在領導干部。黨的領導是從決策源頭落實綠色發展的根本保障。省第七次黨代會明確提出要“落實生態環境保護‘黨政同責、一崗雙責’,完善以綠色發展為導向的考核評價體系,嚴格執行黨政領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究制度”。但是當前一些地方和部門對履行環境保護“黨政同責、一崗雙責”認識不到位,部分市縣領導履行環境保護職責自覺性有待提高;地方黨委政府履行主體責任、環境保護部門統一監管、相關部門各司其職的環境保護責任體系尚未健全;一些部門環境監管責任落實不到位,個別地區的一些職能部門存在慢作為、推諉扯皮等現象。因此《決定》特別提出強化黨委政府生態文明建設主體責任。各級黨委政府必須牢固樹立“四個意識”,把生態文明建設擺在全局工作的突出地位,自覺把思想和行動統一到黨中央和省委關于生態文明建設決策部署上來,堅決扛起生態文明建設的政治責任。

  同志們,討論、修改、通過《決定》是這次全會的主要任務。希望大家全面把握和深刻領會《決定》提出的目標、任務和要求,充分討論,提出建設性的意見和建議,使《決定》更加完善,群策群力把這次全會開好,把新形勢下海南生態文明建設謀劃好、建設好,譜寫美麗中國海南篇章,加快建設美好新海南!

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